全域国土+金融服务模式

　　实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。农发行湖北省分行从支持全域国土综合整治试点入手，积极探索新的金融服务模式，从实践中寻求全面对接乡村振兴的长效平台，精心打造服务乡村振兴的政策性土地银行，牢牢守护“三农”后院。

　　一、支持全域国土综合整治是农发行服务乡村振兴战略的现实选择和必要途径

　　（一）支持全域国土综合整治是农发行全面落实乡村振兴战略的重要平台

　　2019年自然资源部下发了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，湖北省作为试点省份，及时出台政策推动，给农发行带来了重要的政策机遇。全域国土综合整治以国土空间科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理活动。按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。全域国土综合整治注重规划区域内生产空间、生活空间、生态空间协同整治，涵盖了乡村振兴所有内容，为农发行全面对接乡村振兴提供了综合平台。

　　（二）支持全域国土综合整治是农发行履行重大战略职责的现实需要

　　全域国土综合整治为农发行履行重大战略职责提供了重要抓手。一是落实粮食安全、长江大保护的有效途径。通过农用地整治，加强耕地保护，有效提高粮食生产能力；通过生态空间整治，为长江大保护有效解决源头治理问题。二是落实精准扶贫有效抓手。贫困地区通过项目集中整治，实行易地搬迁安置，优先解决了“两不愁三保障”，实现了项目带动脱贫。三是对接乡村振兴的有效载体。项目除优质粮食工程外，还配套建设设施农业、生态观光农业、智慧农业、村民经营服务、公益性服务以及乡村文化和治理等方面的建设内容，体现了产业兴旺、生态宜居、乡村治理等方面的乡村振兴需求。

　　（三）支持全域国土综合整治是农发行创新转型高质量发展的必然选择

　　支持全域国土综合整治可以有效缓解农发行政策性业务范围窄、业务载体不足、资金成本高等诸多不利因素影响，是农发行可持续发展必然选择。一是政策明确、业务边界清晰。支持全域国土综合整治不仅符合农发行政策性定位和业务产品范围，而且省政府明文鼓励政策性、开发性金融积极参与，为农发行高质量发展提供了政策保障。二是业务前景广阔。支持全域国土综合整治作为一项全新业务，可以说地有多广业务就有多大。未来5年，仅湖北就有不下1000亿元信贷需求，是农发行业务发展的蓝海。三是项目现金流充足、产业基础扎实，业务发展后劲足。全域国土综合整治项目两项土地指标收入可以覆盖70%-80%项目投资，项目通过“订单整治”“定向整治”、产业项目导入、产业基础配套建设，还能产生经营性现金流，为项目区域当期乃至后续产业发展提供坚实基础。四是为整合各类财政支农资金，优化负债结构提供便利。

　　二、探索“全域国土+”金融服务模式，打造农发行土地银行新品牌

　　湖北省分行坚持融资融智相结合，充分发挥湖北省全域国土综合整治办公室核心成员的优势，参与政策制度、办法、项目营运模式等顶层设计，推动项目落地，为打造农发行土地银行品牌闯出了一条新路。

　　（一）构建一个政策平台保障，寻求政策、制度、机制三个层面的保障，发挥政策性金融支农骨干作用

　　1．构建政策保障机制。2019年11月湖北省人民政府批转了《关于推进全域国土综合整治的意见》，文件明确“鼓励政策性、开发性金融机构通过市场化方式开展融资模式创新，为全域国土综合整治提供长期信贷支持。对金融资本和社会资本全域国土综合整治产生的指标收益和经营性收入，可按约定作为还款或收益来源。鼓励利用财政资金联合金融和社会资本，设立国土综合整治发展基金。”文件指明了政策导向、政府主导、市场运作的运作方式，围绕“土地两项指标”收入的专用性，引导社会资本、政策性金融、开发性金融积极参与全域国土综合整治。2．推动建立省级部门联合落实督办机制。建立重大问题会商机制。协调参与了项目申报指南、项目竞争性评审办法、项目实施指南等10多个制度办法。建立工作督办机制。督促地方政府按事权职责落实配套措施，包括政府实施主体指定、项目投资主体符合程序选定、指标收入管理办法等。建立项目流程规范机制。简化项目审批程序，项目按照“一次审批，一个批复管总”的原则，由县级政府立项审批，一个批复分类报备，对子项不再重复立项。建立省级项目库，储备项目57个。项目坚持先试点、后推广，确定5个省级项目优先试点实施。3．建立多层级项目合作机制。签订多层级政银企三方合作协议，巩固农发行融资主体地位。政银企围绕项目建立统一工作小组，研究解决共同关注的项目实施、资金管理、收益保障、风险防控等问题。建立信息共享机制，互通与项目有关的重要政策、重大决策；加强政银企多方培训，了解最新的有关全域国土综合整治最新要求和工作动态。

　　（二）强化二元现金流支撑，明确项

　　目政策性、经营性现金流支撑，做到项目盈亏自求平衡1．落实政策性现金流，强化政策保障。一是落实项目所在地政府政策性资金安排。对项目产生的两项指标收益用于约定还款，由地方政府出台相应管理办法，并由政府项目实施机构负责组织实施；对政府各类奖补资金必须有明确的计划、项目、资金安排才能确定为有效现金流。二是强化政策性现金流闭环管理。全域国土综合整治节余指标的收入，按照政府文件约定的时间、比例和程序支付给全域国土综合整治的实施机构，作为还款和收益的资金，建立“国土综合整治发展资金（专户）”，在农发行开设专户，由地方政府实施机构、贷款银行和投资主体三方共管，实行闭环管理。明确专户资金优先用于金融资本和社会资本的还本付息和投资收益。资金没有按照约定兑付以前，不得用于其他支出。同时湖北省自然资源厅建立“两项指标”交易台账，对于没有按照约定兑付金融资本和社会资本的还本付息和投资收益的项目，省自然资源厅适时调整该项目后续指标交易计划。对用于项目的其他政策性奖补资金，在落实计划、资金安排的前提下，一并转入该户，按专项用途管理。2．强化经营性现金流的设计和落实。一是明确项目经营性收入。包括产业基础设施配套建设、提档升级的增值收益；产业提前导入产生的订单整治收益；项目运营期内非公益性资产使用收益；整治活动过程中产生的其他收益。二是合理设计经营性现金流。对项目建设过程中产生的具有经营功能的基础设施，按照期限匹配、来源可靠原则设计经营性现金流。产业基础设施配套建设、提档升级的增值收益、订单整治收益、项目运营期内非公益性资产使用收益，必须有确定的协议或合同。其他收益应立足整治区域内有可能处理变现的物质基础，或其他临时性服务性收益等，比例应当控制在一定范围内。三是加强经营性现金流监控，关注企业合同交易行为，及时将较大额经营性现金流归行，统一管理。

　　（三）推动三生协同发展，通过全域

　　项目实施，推动生产、生活、生态协同发展全域国土综合整治通过优化生态空间，提升生态系统功能；丰富生产空间功能，加强绿色发展动力；重构生活空间，提升人居环境品质。通过三生空间的有效协同，大力推进生态空间的经济化、生活生产空间的生态化。在具体项目实施上，一是坚持空间规划、乡村规划先行。项目以两个及以上相邻完整行政村为基本实施单元，充分保障农民的知情权、参与权、收益权。二是统筹“三生”空间建设。建设内容包括农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、矿山地质环境整治、乡村国土绿化美化、农村人居环境整治和基础设施提升、生态修复保护、乡村历史文化保护、产业功能区的基础设施配套建设等。三是加强项目功能区的实施监督。以项目实施指南为准则，防止以土地指标为目标“挑肥拣瘦”选择性实施项目。四是加强项目动态评价和达标验收。通过动态监测、专项审计、专家评审相结合，确保项目实现“区域整治一片、绿化美化一片、发展致富一片”的目标。

　　（四）注重四个政策目标相结合

　　一是守护国家粮食安全。加强耕地保护，所有项目新增耕地面积不低于整治区域面积的5%，确保面积不减少、质量不降。二是服务脱贫攻坚。竹溪项目将贫困山区农民异地集中安置，加强配套设施建设，满足农民安居需要。三是助力乡村振兴。通城项目加强产业基础建设，以中草药种植为基础，兼顾三产融合，合理导入现代农业、观光旅游、电商、农产品深加工等产业，解决农民搬迁后的持续生活或致富途径。四是建设生态宜居家园。蔡甸项目利用城乡结合部区位优势，全力打造武汉城市郊野公园，充分体现城乡融合发展。

　　三、完善全域国土综合整治金融服务的几点思考

　　（一）增强部门协同的一致性。目前县市虽集中相关职能部门成立了综合整治机构，但各部门的目标诉求不同，关注点不同，在职责、资金、效率协同方面问题依然存在。因此要进一步加强政府部门职责整合，统一到全域国土综合整治三生协同发展上来，形成一个事务共同体，既目标一致，又各有侧重，集中力量整体推进。

　　（二）协调利益分配的合理性。全域国土综合整治推进中存在一定的利益错位问题，主要表现在：主要事权、指标收益权、分配权在政府；土地所有权在村组集体，投资方投入不能形成自己有效产权，都希望项目加快实施，但又怕自身利益受损。要解决上述问题，应当就以下几点达成共识：一是政府及部门应当将整治出来的指标收益优先返还成本，打破部门壁垒，将相关部门政策性支农资金整合，优先用于项目区的建设。二是作为最大受益者的村集体应当无偿让渡项目运营期间的投资主体投资形成资产的使用权。三是投资方在与村组集体落实协议和授权的前提下，做好资产增值收益、订单整治收益等取得。

　　（三）保持目标整合的前瞻性。农发行要统筹谋划，通过支持全域国土综合整治工作，实现综合整治目标、地方发展目标、农发行履职目标。要始终坚持项目“三生”协同发展目标，守护农业生产区、生态保护区、城乡发展区边界。要兼顾土地整治和经济长远发展目标。确保一定比例的农村建设用地指标就地转化，提升产业发展基础，促进农业农村现代化、农民富裕。要持续做好项目实施与自身履职战略目标结合。在项目实施中落实粮食安全、精准扶贫、长江大保护、乡村振兴工作。支持农村土地改革、产业、生产经营体系发展，促进三产融合发展，倾力打造农发行土地银行的品牌。

　　（四）强化信贷风险的可控性。要防范政策性风险。在政府事务、财政资金方面建立两个防火墙，规避地方隐性债务风险。要防范经营性风险。尽管两项指标有最低价格托底，但仍应关注指标交易价格、交易计划、市场需求的变化；项目投资主体应当边整治边招商，提前签订协议或合同，将经营性现金流做实。做到项目自身收支平衡、略有盈余，同时落实投资主体抵押担保责任。要防范操作性风险。将全域国土整治内容都纳入农发行相应产品整合，按照“多规合一、放管服简化”的要求，减少不必要的许可，简化办贷流程。

　　作者：董承良 赵继明 袁梦离