干部自然资源资产离任审计

 　地方社会经济的发展离不开领导干部的带领与指引，自然资源资产的利用与保护，是地方领导任期内的任务之一，应当作为一个标准来衡量和考核领导干部履职情况。本文主要对我国自然资源资产离任审计的发展背景及工作开展的必要性和重要意义进行阐述，梳理了在日常审计过程中的难点和问题，并结合地方的实际案例对审计过程中的难点问题提出相应的解决对策。

　　关键词：领导干部；自然资源资产；离任审计

　　引言

　　近年来，由于经济发展方式的转变，我国经济发展速度放缓。但一段时间以来，为谋求经济的快速发展，一些地方出现了严重的环境污染和资源浪费，导致了严重的生态破坏，阻碍了经济发展。生态兴则文明兴。习近平同志曾指出：“生态文明是人类社会进步的重大成果，是实现人与自然和谐发展的必然要求。”“绿水青山就是金山银山。”因此，实施自然资源资产离任审计在党的十八届三中全会上首次被提出，要求对领导干部实施自然资源全面管理，严格执行生态环境保护制度。最新《中华人民共和国审计法（修正草案）》第二十九条规定了审计机关对领导干部任职期间内，自然资源资产开发利用及环境保护情况进行审计监督。从部分省市的探索试点，到2018年的全国范围内推广实施，再到从法律层面纳入审计范围，自然资源资产离任审计逐渐常态化。

　　一、开展领导干部自然资源资产离任审计的必要性

　　（一）有利于贯彻落实绿色发展理念

　　在开展离任审计工作的过程中，通过建立健全自然资源责任终身追究制度，对造成生态环境恶化的政策、行为进行追责，并将责任追究至个人，有利于加快落实生态文明建设。深入贯彻绿色发展理念，增强相关领导干部的环境保护意识和责任意识，可以有效防止领导干部只重政绩，肆意破坏生态环境的行为，可以有效地推动领导干部切实履行自然资源资产管理责任，促进辖区内经济社会发展与环境保护相协调。

　　（二）有利于领导干部正确的政绩观、责任观的树立

　　自然资源是一个地区最宝贵的财富，领导干部的理念和决策影响着一个地区经济和社会的运行与发展。自然资源资产离任审计工作的开展是以科学发展观为指导，对环境保护责任的承担情况进行评估，来衡量领导干部的政绩，揭示因履职情况造成的资源资产浪费和环境质量恶化等突出问题，防止领导干部将可持续发展理念置之脑后而一味追求任职期间的GDP增长。开展自然资源资产离任审计有利于领导干部牢固树立生态环保意识、积极承担资源环境责任，履行保护环境的义务，合理有效地开发利用自然资源，树立正确的政绩观。

　　（三）有效发挥审计“免疫系统”的功能

　　国家审计从促进广泛的社会受托责任履行、维护经济社会发展秩序的角度，作为一个免疫系统，预防、揭示和抵御经济社会运行和发展中的障碍、矛盾和风险。审计根本目的就是维护人民群众的根本利益，维护社会公平正义。自然资源资产与人民群众利益息息相关，对资源环境进行审计符合人民群众对维护自身根本利益的要求，有助于社会的和谐发展。基于习近平同志的生态文明思想，当前一段时间内，促进全面协调可持续发展是审计工作的首要任务之一。因此，为充分发挥审计“免疫系统”功能，促进全面协调可持续发展，进行生态文明建设，必须推进自然资源资产离任审计常态化。

　　（四）促进审计的转型和创新

　　随着社会经济的不断发展，对自然资源的损耗和使用成为不可忽视的问题。为了能够更好地贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，全面协调可持续发展，建立资源节约型、环境友好型社会，党中央积极倡导对领导干部进行自然资源资产离任审计，将自然资源资产纳入审计评价体系中。自然资源资产离任审计是将环境审计与经济责任审计相结合的一种符合中国实际的审计制度，目的在于对领导干部任期内自然资源资产管理制度制定和落实的合法合规性、自然资源资产负债表的真实完整性进行审查，科学合理评价领导干部的责任履行情况，这是传统审计向绩效审计发展的必然趋势。

　　二、开展自然资源资产离任审计工作的难点和问题

　　（一）自然资源资产基础数据收集难度大

　　自然资源资产涉及多个领域，由不同部门分别管理。自然资源资产信息包括多个方面，如资源储量、地理分布情况、开发利用现状、面临威胁及发展潜力等。在自然资源资产离任审计过程中，审计人员需要到各个部门获取所需数据信息，再统一进行归纳。多方取证耗时耗力，在一定程度上影响了审计的效率。不同部门对于自己所管辖的自然资源资产的数据收集、整理、归纳方式不同，而这些部门之间又缺乏对自然资源资产信息的协调和整合，未建立起统一标准的数据共享库。在开展审计工作时，审计人员需要自己获取并整理审计数据，增加了审计的工作量。且由于数据过于分散，缺乏统一的编制基础，因此审计人员无法对某一区域领导干部的履职情况获取充分适当的审计证据，这在一定程度上也增加了自然资源资产离任审计的难度。

　　（二）现有审计力量不足，专业素质不高

　　一方面，自然资源资产种类繁多，管理分散，审计项目涉及范围广泛，内容复杂庞大，但基础数据的获取和整理耗费大量的时间和人力，审计人员数量相较之庞大的审计任务严重不足，现有的审计力量难以满足审计任务的需要。如果不扩大审计队伍，将难以实现审计的全覆盖，审计质量和效率将受到制约。另一方面，自然资源资产离任审计对专业性要求较高，审计人员不仅需要具备过硬的审计专业知识与技能，还需要对自然资源资产方面有较为深入的了解。然而，目前审计项目组成员大多来自财会专业，少数审计专业出身的审计人员也并未系统学习过自然资源资产的专业知识，复合型人才极少，在自然资源资产离任审计过程中，涉及环境等专业领域时，审计人员往往不能做出专业的判断，影响了审计效果。

　　（三）缺少科学完善的指标体系

　　自然资源资产的价值具有不确定性。自然资源资产价值除劳动价值、稀缺价值之外，还包含生态价值。领导干部自然资源资产离任审计，是一种比较新的审计内容，指标体系尚不完善。由于没有完整的指标体系，难以对领导干部责任履行和环境保护情况做出客观评价，在一定程度上影响审计工作的效果。除此之外，自然资源资产在国家政策以及环境变化的影响下，评估情况并不完全一致。例如，流经多个区域的河流，会受到不同的环境影响，各个地区对水资源的利用方式和程度也会有所不同，因此，不同区域内对水资源的评价不同。一些地方在开展审计工作时，因使用的指标体系不够科学完善，难以有效反映当地自然资源资产的实际耗费情况。

　　（四）对领导责任难以界定

　　根据《党政领导干部职务任期暂行规定》，我国的领导干部任期一般为5年，最多连任两届。然而，自然资源资产的当前状况是受到长期且持续影响的结果，领导干部决策的影响大多具有滞后性，自然资源资产状况的发展变化往往与领导干部任期不一致。由于领导干部决策影响的滞后性，一些资源浪费、环境污染、生态破坏等问题的出现并不一定是当前任职领导干部的责任；同样，一些保护措施的效果也不能立刻显现。这在一定程度上影响了对领导责任的界定与评价。有时耗费大量人力物力财力获取的基础数据，经过核实却发现，领导责任并非在本级。在审计过程中，有时由于缺少环境责任清单，审计人员只能依据领导班子的分工文件，推定领导干部的履职情况。另外，审计发现的问题，如生态破坏，该怎样界定？是领导未履职，还是历史原因？在这两者间确定恰当的比例，具有极大的主观性。另外，一些自然资源资产不只局限于某一特定区域，如河流。对于河流流经的各省份、地区大多按照各自方式、标准、目标进行开发利用，该河流经过上下游利用情况的相互作用，对本区域自然资源资产的情况也会产生影响。因此，不同区域领导干部的责任难以明确，影响了自然资源资产离任审计的效果。

　　（五）相关法律制度不健全

　　党的十八大以来，对审计机关提出了更高的要求，要求审计机关更好地发挥监督职能，有效发挥政府执法部门的作用。要实现自然资源资产离任审计制度化，必须要有相关的法律法规为支撑，为开展审计工作提供法律依据。然而，当前我国在自然资源资产离任审计方面存在法律制度不健全、规定不明确、可操作性弱的问题。现有的《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》和相关试点方案，以及2021年《中华人民共和国审计法（修正草案）》并不足以构成完整的自然资源资产离任审计法律体系，具体法律法规和审计准则还不完善，使得审计工作的开展缺乏统一的标准和依据，对审计工作的规范性和客观性产生不利影响。

　　三、推进领导干部自然资源资产离任审计的相关建议

　　（一）加强部门合作，建立自然资源数据库

　　自然资源资产的涵盖范围十分广泛，包括森林、土地、水、矿产等多种资源，这些资源分别由不同的部门管辖，开展审计工作时，审计小组需要协调不同的单位来获取所需数据，这给自然资源资产信息收集和使用带来了极大的不便。因此，一方面可通过建立联席会议工作机制，加强与其他部门合作，加强信息共享，确保基础数据的完整和获取的便捷。或者，审计工作人员与其他职能部门签订数据共享协议，使审计人员能够更快捷获取所需要的所有信息。在力量整合方面，采取联合审计方式，聘请环境等领域的专家及抽调具备专业技术的人员参与到审计小组中，为审计工作提供可靠的保障。另一方面，相关部门应建立多样化的信息收集渠道，对自然资源资产信息进行统一管理，并建立自然资源数据共享库，将自然资源的结构、存量、变量纳入数据库内，确保数据的完整和共享。建立自然资源数据库，审计人员可以快速获取相关数据，提高审计的效率，能够合理估计审计风险，充分获取审计证据，从而使审计人员得出的审计结论真实合理，减少重复索要数据，使信息获取成本得到降低。

　　（二）提高审计人员的专业素质

　　一方面，应当定期组织审计人员参加高校或审计机关开展的专业技能培训，丰富审计人员的理论知识，提高审计人员的专业素质。可以通过聘请专家，提高审计项目组在开展自然资源资产离任审计工作时的效率和效果。另一方面，在组建审计小组时，任用一些具备资源环境知识、计算机知识的复合型审计人才，提高审计小组的专业胜任能力和审计质量。或者可以与其他部门深度合作，打造一条数据信息获取、使用的专门渠道，以此来提高审计工作的效率。利用其他部门的专业性，提高审计工作效果。

　　（三）完善指标体系

　　为更好地引导领导干部合理利用和保护自然资源资产及生态环境，亟须建立统一的评价指标体系，反映责任履行的评价方向。为了更好地落实领导干部职责，科学评价领导干部的履职情况，必须建立遵循科学性原则、针对性与可操作性相结合的、系统化的自然资源资产离任审计评价指标体系，尊重经济规律和生态环境因素，科学选择评价指标，全面反映领导干部的责任履行情况。

　　（四）科学权衡履职情况

　　要根据领导干部的具体分工和职责来科学权衡和界定其履职情况，审计时不能将其决策割裂开来评价，要对其履职全过程进行跟踪。应建立健全自然资源资产责任履行追究制度，建立终身追责制，加大问责力度。首先，应根据过程性指标和绩效结果指标统一的原则来构建评价指标体系，突出“全过程审计评价”，实现从审计取证到个人责任界定和责任评价审计程序的一体化。其次，在审计时根据审计结果和生态环境损害情况，建立相衔接的责任分类体系，依据《环保责任清单》及领导班子的分工文件来对其履职情况加以衡量判断，恰当界定各级党委和政府主要负责人及承担自然资源资产管理和环境保护工作主要负责人责任分类，科学评价其履职情况。领导干部任职期满后出现重大生态环境问题，认定与其任职期间管理和决策相关的，应进行终身追责。严重生态问题应综合考虑自然资源资产的固有特性、历史原因和环境因素，结合领导干部的任职期限、后续整改进行科学评价。最后，加强与各部门的沟通，进行科学的分析。对于无法确定原因的生态环境破坏，以及无法判断客观因素或其履职因素在损害中所占比例，可以咨询专家，评估领导干部因不作为所产生的影响程度，将结果与实际损害情况相比较，以此来评价领导干部的履职情况。

　　（五）完善相关法律法规

　　审计是国家治理的工具。为更好地发挥审计的作用，必须加快自然资源资产离任审计的法制化进程和配套法制建设，在体制和机制上形成强大的推动力。一方面，应进一步强化审计机关的独立性，为推进自然资源资产离任审计扫清障碍。另一方面，应制定和完善有关自然资源资产离任审计的相关法律法规，扩大审计监督范围，推进自然资源资产离任审计制度化、常态化。加强配套体系制度建设，促进自然资源资产离任审计工作的有效开展。同时，应建立统一的评价标准，为审计工作提供依据。这是提高自然资源资产离任审计效率和效果的必要条件。

　　四、结语

　　随着社会经济的发展，环境问题日益严重，国家对生态文明建设也来越重视。在我国现行的环境管理体制模式下，地方政府环境治理行为的强弱严重影响着整体生态环境质量的好坏。为更好地监督地方政府执政行为，科学衡量和评价领导干部的履职情况，亟须建立完善的自然资源资产离任审计制度。但作为一项新的审计制度，国内外并没有现成的经验和模式可借鉴，相关基础理论的储备不足，导致了领导干部自然资源资产离任审计工作在推进过程中，不可避免地遇到一些难点和问题。因此，不断探索自然资源资产离任审计的对策，对提高审计的效果和质量具有重要意义。

　　作者:马文丽