基地退出风险分析与防范

　　宅基地“三权分置”是推动现代农村宅基地制度变革的制度性轮子，作为一项重大的创新性制度，对于统筹城乡发展，推进城乡一体化进程具有积极的作用，但也应该对宅基地退出中的风险加以重视。文章以吉林省长春市九台区宅基地退出试点为例，阐述了九台区宅基地退出现状，分析了现阶段在宅基地退出中农户安置、农户收益、农户社会保障和法律等方面的风险，提出了建立宅基地退出社会保障机制、建立收益风险监管机制和建立宅基地退出专项法律制度等加强宅基地退出风险防范的建议。

　　关键词：宅基地；“三权分置”；宅基地退出；风险防范；九台区

　　2018年中央一号文件强调，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地“三权分置”是在我国城镇化发展背景下提出的，目的是激活宅基地的财产属性，放活宅基地流转的权利，构建符合社会经济发展需要的现代农村宅基地制度[1]。宅基地“三权分置”有利于统筹城乡发展，推动城乡一体化进程，打破城乡土地二元分割的现状，也有利于拓宽农民收入渠道，提高农民收入水平，改善农村地区生产生活环境。

　　1宅基地“三权分置”制度演进历史回顾

　　1949—1957年，宅基地归农户所有，可自行买卖与租赁，此时农户享有宅基地所有权。1958—1981年，全国绝大多数农户陆续加入了人民公社，集体土地所有权发生改变，由新中国成立初期单一的所有权转向以宅基地所有权和使用权的“二权分置”，集体组织享有宅基地所有权，农户享有宅基地使用权。1982—2014年，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》相继颁布，从法律上明确了集体土地所有权[2]，明确了集体土地所有权的主体及行使方式[3]。2015—2017年，全国范围内实施了33个宅基地改革试点，旨在探索新的宅基地流转及退出方式。宅基地“三权分置”在浙江省义乌市试点被首次提出[4]，2018年全国国土资源会议首次正式提出宅基地“三权分置”，即宅基地所有权、资格权、使用权分置。在宅基地“三权分置”下衍生出宅基地退出、宅基地流转和宅基地确权等一系列有关宅基地制度变革的相关问题。其中，宅基地退出涉及资格权和使用权。宅基地退出后农户自动放弃在集体经济组织内部对宅基地的资格权，也放弃了对宅基地的使用权。宅基地退出后有两种处理方式：一是将宅基地收回集体经济组织，由集体经济组织将宅基地的使用权以合同的形式租赁出去；二是将宅基地直接复垦为耕地。现阶段，有学者认为在宅基地“三权分置”下进行的宅基地退出应该延续集体土地所有权中的保障性功能，并加强宅基地资格权中的财产属性[5]。由于闲置宅基地数量增多，造成土地资源浪费，所以宅基地退出可以认为是不可逆的。农户在宅基地退出的过程中，不应只选择经济利益，而应该在结合政府的政策和自身拥有内部资源的基础上，对退出宅基地之后带来的成本、收益和风险作出评估后，再对是否退出宅基地进行理性分析[6]。但是现阶段由于缺乏宅基地退出补偿机制的相关法律保障，对宅基地流转和退出的定价呈现一定的随意性，极大地损害了农民的合法权益[7]。文章基于吉林省长春市九台区实地调研，在现有退出政策的背景下，寻找宅基地退出中的风险并加以分析，最后提出风险防范的对策建议。

　　2九台区宅基地退出现状

　　2.1宅基地退出现状

　　九台区其塔木镇是宅基地退出的主要实验点，其中，更新村、红旗村、其塔木村、解放村、马场等11个村共有408户农民自愿有偿退出宅基地。

　　2.2探索并推行了宅基地有偿使用制度

　　为了避免宅基地乱占乱建，推行了“一户一宅”的宅基地政策，即一户人家只能拥有一处宅基地，对数量超过“一户一宅”的宅基地以法定面积为标准每平方米一次性收取2元。宅基地的法定使用面积为350m2，庭院用地面积为200m2，超出100m2以内的每平方米收1元，超出200m2以内的每平方米收1.5元，超出200m2以上的每平方米收取2元。

　　2.3探索实施了宅基地自愿有偿退出制度

　　宅基地自愿有偿退出是在政府的统一规划下，完整有序地进行，需要退出人的宅基地依法确权登记，并上报村集体备案。自愿有偿退出制度包括申请、审核、价值确定、收储补偿和注销登记等方面。退出后的宅基地根据情况采取不同手段予以处理：靠近耕地的宅基地，在退出后根据规划可复垦为耕地，使耕地集中连片，进行有效合理的利用；退出的宅基地若处于村落中，则可安置给符合条件的农村集体经济组织成员，合理地利用宅基地。

　　2.4九台区闲置宅基地自愿有偿退出地块确定办法

　　确定农村闲置宅基地自愿有偿退出地块是集体经营性建设用地入市、增减挂钩和建设用地指标调剂的基础。分为三个阶段实施：第一阶段：调查摸底。以乡（镇）、街道为单位，按照三个方面内容进行逐户调查：首先，制作宅基地退出地块工作底图。利用调查数据与遥感影像叠加形成工作底图（比例1∶5000）。其次，进行实地勘察、调研，深入村屯，摸清村内闲置宅基地位置，并且在工作底图上进行标记。最后，汇总乡（镇）、街道统计的各村闲置宅基地户数、面积和区块数量。第二阶段：拟定农村闲置宅基地区域。拟定为农村闲置宅基地区域的地块按照如下原则进行选择：优先选择能够复垦出耕地较多的村屯，标准要达到能够复垦出2hm2以上的耕地；优先选择房屋破败、院落较大，少拆除房屋，多增加耕地的农户和村屯；优先选择农村闲置宅基地自愿有偿退出积极性高的农户，以便顺利开展后续工作；优先选择村屯边缘的农户，以便复垦后的耕地能够与周边农田集中连片；优先选择成排连片的房屋。第三阶段：汇总备案。对所确定地块的图件要加盖乡（镇、街道）公章，并由主管领导审核，填写好相关表格，形成文字材料后报送区政府指定部门备案。农村闲置宅基地自愿有偿退出区域的地块一经确定后不能更改。

　　2.5九台区宅基地退出补偿工作

　　补偿工作由乡（镇）、街道具体实施，补偿款分期发放，补偿标准是按照合法证件面积计算，村委会组织农户、评估单位和其他中介单位对宅基地面积及其他物品进行价值评估。

　　3宅基地退出的风险分析

　　3.1宅基地退出的农户安置风险

　　宅基地的功能有很多种，最主要的功能是为农民提供居住保障。由于现阶段九台区宅基地退出补偿方式是单一现金补偿，在农户退出宅基地后，使部分农户承担了居住不稳定的风险。现阶段，农村住房保障系统不完善，不能够提供足够的农村住房保障，缺乏像城市的廉租房、经济适用房等一些解决居住风险的措施。对于乡（镇）而言，着力解决农村地区住房保障问题至关重要，关乎农村地区社会稳定、进步、发展。

　　3.2宅基地退出的农户收益风险

　　九台区采用现金补偿这一方式对宅基地退出农户进行补偿，但是由于宅基地退出的补偿资金由村集体经济组织监督和发放，造成了补偿标准的不统一。由于各村之间经济水平不一，补偿标准两极分化，经济发展好的村子储备资金充足，补偿标准高，相反一些发展较差的村子补偿标准低，这使得农户自身利益受损，既不利于保护农户的利益，也对宅基地退出产生了一定程度的负面影响。这就造成部分地区农户对宅基地退出政策的抵制、不配合，不利于宅基地退出政策的实施。因此，如何降低宅基地退出农户的收益风险是亟待解决的现实问题。

　　3.3宅基地退出的农户社会保障风险

　　宅基地退出农户在宅基地退出后不但面临居住的风险，还承担着从农村到城市的过程中，农民身份向市民身份转变的风险，最为突出的就是就业、医疗和养老等风险。由于补偿标准单一，补偿模式不完善，在就业方面没有针对这部分农民就业、转业、创业的鼓励性配套政策，缺乏专门针对宅基地退出农户就业的管理机构和培训机构；在医疗方面，缺少对宅基地退出农户的补充性政策，没有考虑到他们的医疗风险；在养老方面，缺少针对性的资源等。这些问题和风险都是在宅基地退出后显现出来的，应该加以重视并加大解决和管控力度。

　　3.4宅基地退出的法律法规缺失风险

　　法律是政策落实的武器与基石。现阶段，在宅基地退出过程中，缺乏与宅基地退出政策配套的法律法规，所以在宅基地政策落实过程中，有许多问题没有相应的法律可以查询，无法解决。这不仅给宅基地退出政策实施增加了阻力，而且也不能维护宅基地退出过程中各方的利益。法律的束缚和规范是宅基地退出强有力的推手，缺少法律的约束，可能会造成权利行使的失范、权利的流失、农民利益受损、市场不规范等一系列问题。

　　3.5宅基地退出的专业人才缺乏风险

　　专业人才和复合型人才在政策落实中起到了承上启下的关键性作用，他们既可以抓住政策中的工作重点，明确政策的指导思想，也能够走进农村、扎根农村，更加全面地了解农村发展的实际问题，灵活多变、结合实际寻找解决农村发展问题的对策和方法。现阶段，在政府和集体经济组织中缺少相关的人才团队，不利于政府及时了解宅基地退出中存在的相关问题，集体经济组织也没有足够的能力处理宅基地退出过程中出现的相关问题。

　　4加强宅基地退出风险防范的对策建议

　　4.1建立宅基地退出社会保障机制

　　宅基地退出社会保障机制应该包括安置、就业、养老等方面，解决宅基地退出农户在生活中遇到的问题。在安置方面，应针对宅基地退出农户提供便利的廉租房，降低农户在城镇落户标准，并予以购房补贴，减轻其购房、租房压力，从而解决宅基地退出后农户的安置问题；在就业方面，针对宅基地退出农户建立就业信息平台，为其提供就业方面的信息，拓宽就业渠道，并建立农民再就业培训中心，提高宅基地退出农户的就业技能；在养老方面，积极推动乡村地区养老机构的设立，提高养老标准，完善养老设施等。

　　4.2建立收益风险监管机制

　　如何规避收益风险是农户所面临最直接的问题，做好收益风险的监管工作是帮助农户防范风险的有效措施。一方面，要对补偿资金是否发放到位进行监管，对补偿资金发放的各个环节予以监督，使补偿资金顺利发放到农户手中；另一方面，设立宅基地退出专项补助基金，在宅基地退出过程中，虽然实际补偿不能够“一碗水端平”，但也应该保证宅基地退出补偿标准在同一区间内基本一致，宅基地退出专项补助基金就用在补助低收入村集体，这样能使宅基地退出农户的补偿标准趋于同一水平，降低宅基地退出农户的收益风险，更有利于推动宅基地退出政策的落实。

　　4.3建立宅基地退出专项法律制度

　　为了在法律范围内保障各行为主体在宅基地退出过程中的各项权利，应该尽快建立宅基地退出的相关法律体系，便于在宅基地退出过程中政府、市场、村集体、农民等主体能够通过法律法规明确各自职能，做到各尽其职、各享其利，也有利于解决新出现的问题。另外，要制订有关宅基地退出法律的人才建设计划，培养宅基地退出法律方面的人才，加强宅基地退出法制建设，减少宅基地退出的阻力，以推动宅基地退出工作顺利开展。

　　4.4加强宅基地专业人才团队建设

　　积极引进宅基地相关研究领域的人才，加强宅基地专业人才团队建设[8-9]。建立由政府组织和领导的宅基地问题研究团队，在政府内部由专业的人才参与宅基地相关问题的研究工作，不仅能够提高政府内部的工作效率，也能强化对宅基地风险的管控与监督。另外，从集体经济组织层面来看，专业人才团队能在第一时间寻找出新的风险问题，并能增强基层组织处理问题的能力和集体经济组织抵抗风险的能力，从而更加及时、有效地防范风险[10]。

　　作者：孙奇 张晓峰 舒坤良